La cuestión catalana II

Gregorio Duque.

Septiembre/24.

 

 

Las leyes orgánicas, reguladas en el artículo 81 de la Constitución, Artículo 81, necesitan, según la Constitución, tanto en su aprobación como para su modificación o derogación una mayoría absoluta del Congreso, esto es, mínimo de 176 diputados/as a favor, a diferencia de la mayoría simple exigida para las leyes ordinarias, las cuales precisan el voto de uno más de los presentes.

 

 

En mi artículo de agosto (“La cuestión catalana”) señalaba la salida de Catalunya del llamado régimen común es una operación legislativa de gran envergadura que requiere, al menos, de la modificación de la ley de financiación autonómica, LOFCA, que tiene rango de orgánica, además de la ley de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común o de la ley de cesión de tributos. Estos cambios exigen, al menos, una mayoría absoluta en el Congreso dispuesta a apoyar el concierto para Catalunya que, por ahora, parece muy difícil de conseguir.

Las leyes orgánicas, reguladas en el artículo 81 de la Constitución, Artículo 81, son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución, señalando su apartado 2 que tanto su aprobación como su modificación o derogación exigirá mayoría absoluta del Congreso, esto es, mínimo de 176 diputados/as a favor, a diferencia de la mayoría simple exigida para las leyes ordinarias, las cuales precisan el voto de uno más de los presentes.

Por lo que al procedimiento se refiere, además de la exigencia por el artículo 81.2 de aprobación por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto, otros preceptos constitucionales introducen limitaciones procedimentales: no cabe en materia de ley orgánica la delegación legislativa en Comisión (75.3), la iniciativa legislativa popular (87.3) ni la aprobación por decreto-ley (artículo 86, que enumera con otra terminología materias similares a las contenidas en el artículo 81). La primera y la tercera limitaciones son simple consecuencia de la reserva de la aprobación final de las leyes orgánicas en favor del Pleno del Congreso de los Diputados, que ha de expresar su voluntad mediante una mayoría cualificada.

Desde los primeros tiempos postconstitucionales se ha planteado la doctrina la relación entre ley orgánica y ley ordinaria, como también entre la ley orgánica y el reglamento. La posición del Tribunal Constitucional desde 1981 (STC 5/1981) puede resumirse en:

  1. Las leyes orgánicas y las ordinarias no se sitúan propiamente en distintos planos jerárquicos, por lo que el principio de jerarquía normativa no es fundamento adecuado para enjuiciar la posible inconstitucionalidad de una ley ordinaria por supuesta invasión del ámbito reservado a la ley orgánica. Es decir, el Tribunal Constitucional parece alinearse con el sector de la doctrina que articula las relaciones ley orgánica/ley ordinaria en torno al principio de competencia.
  2. Por tanto, si la reserva de ley orgánica impide a la ley ordinaria regular las materias reservadas a aquélla, a la inversa también sería disconforme con la Constitución que la ley orgánica invadiera materias reservadas a la ley ordinaria.

La tramitación en el Senado de los proyectos y proposiciones de ley orgánica no presenta especialidad alguna, y de hecho su Reglamento no contiene referencias a este tipo de leyes.   No obstante, tres cuestiones relevantes pueden resultar de su actuación:

  1. El Senado puede aprobar un veto a un proyecto o proposición de ley orgánica, cuyo levantamiento requiere en todo caso la ratificación del texto inicial por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, según prescribe el artículo 132.1º RC, con lo que no sería posible el levantamiento por mayoría simple transcurridos dos meses que permite el artículo 90.2 de la Constitución. No creo que haga falta señalar la composición actual del Senado. 
  2. Si el Senado introduce enmiendas a un proyecto o proposición de ley orgánica y éstas (todas o alguna) son aceptadas por el Pleno del Congreso por mayoría simple, según el artículo 90.2 CE, el texto resultante de su incorporación debe ser sometido a una votación de conjunto, que requiere mayoría absoluta para su aprobación (132.2º RC). De no alcanzarse dicha mayoría, queda ratificado el texto inicial del Congreso (que obtuvo mayoría absoluta en su momento) y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado. Esto último ha sucedido en algunas ocasiones por circunstancias diversas (ausencias, retirada de apoyos). Así, entre otros, respecto del Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal del Jurado en 1995 (Diario de sesiones de 11 de mayo de 1995) o del Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de prisión provisional, en la VII legislatura (16 de octubre de 2003). 
  3. El Senado en alguna ocasión ha aprobado enmiendas sobre materia orgánica a proyectos y proposiciones de ley ordinarios, lo que ha motivado cierto debate doctrinal, que la STC 124/2003 (sobre la L.O. 2/1996, complementaria de la Ley de ordenación del comercio minorista, desglosada por la Mesa del Congreso de los Diputados) no solventa definitivamente, pues no se ocupa de la posible irregularidad de procedimiento denunciada por el recurrente, pero no concretada en el recurso.

En los últimos años sin embargo el debate se ha ido atenuando y tiende a aceptarse por la mayoría de los autores que el Senado puede introducir enmiendas en materias reservadas a ley orgánica sin que ello afecte a la validez del procedimiento.  Así, la Ley Orgánica 3/2011, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (número de expediente 122/000255), fue introducida como proposición de ley en el Congreso de los Diputados y enmendada en el Senado, siendo los cambios introducidos por la Cámara Alta aceptados por el Pleno del Congreso el 26 de enero de 2011.

Retomemos, pues, lo señalado en el primer párrafo: modificación de la LOFCA.

Modificación, por tanto, de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, 44 años en vigor, no por la necesidad de acomodar, después de casi medio siglo, la financiación de las comunidades autónomas a sus nuevos retos y objetivos, caso de la Agenda 2030, sino para introducir con calzador la nueva situación catalana. 

Basta con la lectura de su artículo 2 para ver que necesariamente habrá que cambiar el articulado: 

Artículo 2.

Uno. La actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios:

  1. El sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas, regulado en las normas básicas a que se refiere el artículo anterior, deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español, de conformidad con el apartado 2 del artículo 157 de la Constitución.

Y recordemos lo ya vivido: en mayo de 2015, el Pleno del Congreso aprobó definitivamente la Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aprobada con los únicos votos a favor de PP y UPN y el rechazo de todos los grupos de la oposición, que entendieron que recorta las competencias de las comunidades autónomas.

La iniciativa incluyó un nuevo mecanismo de sostenibilidad del gasto sanitario, que impone limitaciones: el Gobierno penalizará a las comunidades cuyo gasto farmacéutico crezca por encima del PIB nacional. Será de adhesión voluntaria para los gobiernos regionales, pero las autonomías que superen los límites impuestos no podrán prestar servicios distintos de los de la cartera común del Sistema Nacional de Salud, lo que se llama cartera de servicios complementarios, entre otras restricciones.

En el Senado, el PP introdujo en la ley cuatro enmiendas al texto inicialmente aprobado por el Congreso, entre las que se encuentra una para dotar un fondo para que los ayuntamientos puedan hacer frente a la ejecución de sentencias judiciales firmes, del que podrían beneficiarse en principio 176 entidades locales y con un importe de cerca de 300 millones de euros.

Para hacernos a la idea de lo que puede suponer una modificación de la LOFCA, baste señalar las normas afectadas por la modificación de 2015:

  1. Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

Arts. 2, apartado uno, letra b); nuevo artículo 13 bis. Principio de prudencia financiera; 14. Endeudamiento de las Comunidades Autónomas; 21 apartado 1; Se modifica la numeración del apartado 3 sic que pasa a denominarse apartado 4, y se incorpora un nuevo apartado 5 en la disposición adicional octava; se da nueva redacción a la disposición adicional segunda.

  1. Modificación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Se introduce un nuevo apartado 3 en el artículo 4; se da nueva redacción a los apartados 1 y 4 del artículo 18; se modifica el apartado 1 del artículo 20; se da nueva redacción a la disposición adicional primera. Mecanismos adicionales de financiación para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

  1. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

El Título VII queda redactado con el siguiente tenor: «TÍTULO VII Transparencia y sostenibilidad del gasto sanitario». Incluye los artículos 106. Seguimiento de la sostenibilidad del gasto farmacéutico y sanitario de las Comunidades Autónomas; 107. Delimitación del gasto farmacéutico; 108. Delimitación del gasto farmacéutico hospitalario; 109. Delimitación del gasto en productos farmacéuticos y sanitarios por recetas médicas u orden de dispensación; 110. Delimitación del gasto en productos sanitarios sin receta médica u orden de dispensación; 111. Medidas para mejorar la eficiencia y sostenibilidad del sistema sanitario; 112. Incumplimiento de la obligación de remisión de información; 113. Creación del instrumento de apoyo a la sostenibilidad del gasto farmacéutico y sanitario; 114. Límites de gasto sanitario; 115. Consecuencias de la superación del límite de gasto farmacéutico o del gasto en productos sanitarios y 116. Transparencia y sostenibilidad del gasto sanitario estatal; se añade una nueva disposición transitoria sexta. Remisión de información y publicación del gasto farmacéutico y del gasto en productos sanitarios no farmacéuticos de las Comunidades Autónomas; se añade una nueva disposición final decimosexta. Habilitación normativa. 

  1. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
  2. Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
  3. Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.
  4. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
  5. Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público.

Y para finalizar, recordar quién rechazó y provocó siete vetos al proyecto en el Senado del PSOE, CiU, PSC, ICV, ERC, CC e IU, todos ellos rechazados por el PP. Estas formaciones han reiterado este jueves en el Pleno del Congreso sus críticas a la iniciativa y han reprochado al Gobierno que no haya optado por una reforma global del modelo de financiación.

PD: Una vez leído el presente artículo, procédase a su destrucción. En modo alguno deberá citarse lo recogido en él, so pena de inquisitorial acusación de facha.

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